dennikn.sk | Martin Buzinger
Foto N – Peter Lázár
Proces výberu sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky je dlhodobo prepolitizovaný a nefunkčný.
Je načase ho v súlade s odporúčaniami Benátskej komisie zmeniť.
Autor je advokát, v minulosti pôsobil ako člen skupiny
nezávislých expertov EÚ pre oblasť základných práv
Predseda parlamentu sa minulý týždeň po stretnutí troch najvyšších ústavných činiteľov verejne vyjadril, že vo vládnej koalícii ešte nedošlo k dohode na kandidátovi na sudcu Ústavného súdu, ktorý by mal obsadiť už takmer tri roky uvoľnené miesto po sudkyni Jane Laššákovej, a „kým sa nerozhodne, kto bude nominovaný, aby mal aj šancu prejsť, tak sa k tejto voľbe nepristúpi".
Problém je, že uvedený postup predsedu Národnej rady je zjavne protiprávny.
Ústava, zákon o rokovacom poriadku Národnej rady i zákon o Ústavnom súde celkom jednoznačne upravujú pravidlá výberu kandidátov na uvoľnené miesto sudcu Ústavného súdu.
Majú sa vyberať bezodkladne po uprázdnení miesta na Ústavnom súde, a to v transparentnom a férovom výberovom konaní z uchádzačov, ktorých navrhli oprávnené subjekty. Nie v politickom zákulisí ešte pred tým, ako boli voľby vôbec formálne vyhlásené.
Politické dohody na konkrétnych menách kandidátov na sudcov Ústavného súdu uzavreté pred samotným vyhlásením ich voľby, dokonca vopred prekonzultované s prezidentom republiky, robia z ostatných „nedohodnutých" uchádzačov len uchádzačov zdanlivých, ktorí sú len do počtu, aby sa vytvorila ilúzia zákonného postupu.
Takéto simulované výberové konanie na sudcu Ústavného súdu je nielen dehonestujúce, ale nepochybne ním tiež dochádza k porušeniu základného práva dotknutých uchádzačov na prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok garantovaným článkom 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, pretože za rovnakých podmienok očividne vyberaní nie sú.
Súčasné pravidlá výberu sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky umožňujú uplatňovať neprimeraný politický vplyv v každom štádiu tohto procesu.
Poslanci Národnej rady a vláda majú oprávnenie predkladať návrhy na voľbu kandidátov na sudcov Ústavného súdu, následne o jednotlivých návrhoch rozhodujú politici v Národnej rade a napokon do výberového procesu vstupuje opäť politik – prezident republiky, ktorý na základe vlastného uváženia vymenuje sudcu (sudcov) z dvojnásobného počtu kandidátov zvolených parlamentom.
Ak hlava štátu pochádza z politického prostredia strán vládnej koalície, ako je to aj v súčasnosti, uvedený mechanizmus výberu sudcov Ústavného súdu je ľahko zneužiteľný, keďže priam nabáda predstaviteľov vládnej moci dosadzovať za sudcov im spriaznené osoby, a tým ovplyvňovať rozhodovaciu činnosť Ústavného súdu.
Obavy, či takto v politickom úzadí dohodnutý sudca Ústavného súdu bude rozhodovať nezávisle a nestranne, sú celkom oprávnené.
Vplyv politikov pri výbere ústavných sudcov je žiaduce obmedziť
V demokratickom a právnom štáte má ústavný súd mimoriadne významné postavenie. Zohráva kľúčovú úlohu v systéme bŕzd a protiváh, pretože inštitucionálne zabezpečuje ochranu ústavnosti a dodržiavanie základných pravidiel fungovania štátnej moci.
Inými slovami, jednou z hlavných funkcií ústavného súdnictva, či už ho vykonávajú osobitné, alebo všeobecné súdy, je udržiavať rozpínavú politickú moc v ústavných mantineloch, a tým chrániť demokratický režim a jeho hodnoty.
Vláda a parlament majú prirodzenú snahu ústavný súd ovládnuť a ovplyvňovať jeho rozhodovaciu činnosť, a to najčastejšie práve prostredníctvom dosadzovania politicky či ideologicky spriaznených sudcov.
Je vo verejnom záujme nastaviť pravidlá výberu sudcov ústavného súdu tak, aby sa politický vplyv pri tomto procese minimalizoval.
Politicky kreované ústavné súdy majú tendenciu pri prijímaní rozhodnutí uprednostňovať názory a hodnotovú orientáciu tých politických strán či skupín, ktoré sudcov do funkcie dosadili.
Čím je vplyv politikov na personálne zloženie ústavného súdu väčší, tým je ústavný súd vo svojej rozhodovacej činnosti, najmä v politicky citlivých veciach, menej neutrálny.
Ústavný súd, ktorý nie je neutrálny, nevníma odborná ani laická verejnosť ako nezávislý. To zákonite znižuje jeho autoritu a sociálnu legitimitu, čo môže viesť až k neochote dotknutých subjektov rešpektovať jeho rozhodnutia.
Politicky vytvorený ústavný súd preto nedokáže riadne a plnohodnotne plniť svoje základné ústavné funkcie.
Vplyv politikov pri výbere ústavných sudcov z tohto dôvodu odporúča obmedziť i Benátska komisia.
Vo viacerých svojich stanoviskách uvádza, že selekciu kandidátov na ústavných sudcov by mali vykonávať nezávislé nepolitické výberové komisie. Takýto model výberu už existuje vo viacerých štátoch, napríklad v Luxembursku, Malte, Albánsku, Turecku či Ukrajine, ale tiež v krajinách, ktoré majú decentralizované ústavné súdnictvo, ako Estónsko, Cyprus či Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska.
Vo svojom stanovisku z decembra 2020, týkajúcom sa reformy ukrajinského ústavného súdu, Benátska komisia odporúča, aby kandidáti na sudcov ústavného súdu vyberala nezávislá výberová komisia za účasti medzinárodných expertov, napríklad bývalých sudcov Európskeho súdu pre ľudské práva, a to obdobným spôsobom, ako prebieha selekcia kandidátov na sudcov Súdneho dvora Európskej únie či kandidátov na sudcov Európskeho súde pre ľudské práva.
Európska komisia už v súčasnosti dokonca vyžaduje zavedenie tohto modelu výberu kandidátov na sudcov ústavného súdu ako záväznú podmienku vstupu perspektívnych krajín do Európskej únie.
Nefunkčné antiblokačné mechanizmy
Benátska komisia ďalej odporúča, aby v prípadoch, keď sudcov ústavného súdu volí parlament, bola na ich zvolenie potrebná kvalifikovaná väčšina poslancov.
Parlamentnej opozícii sa tým má umožniť participovať na personálnom obsadzovaní ústavného súdu, a tým zabezpečiť jeho politickú neutralitu, respektíve politickú vyváženosť.
Voľba sudcov ústavného súdu kvalifikovanou väčšinou však môže viesť, a často i vedie, k patovým situáciám a zablokovaniu tejto voľby.
Aby sa tomu zamedzilo, proces výberu ústavných sudcov sa dopĺňa o tzv. antiblokačné mechanizmy. Ich úlohou je zabezpečiť funkčnosť ústavného súdu aj v situáciách, keď je voľba sudcov neúspešná alebo keď je parlament pasívny a miesto či viacero uvoľnených miest na ústavnom súde zostáva neobsadených neprimerane dlhý čas.
Mechanizmy proti zablokovaniu voľby sudcov ústavného súdu, ktoré upravuje naša ústava a zákon o rokovacom poriadku Národnej rady, sa však ukazujú ako nefunkčné.
Ustanovenie článku 134 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky síce umožňuje sudcovi Ústavného súdu zostať vo funkcii aj po uplynutí funkčného obdobia až do zloženia sľubu novým sudcom Ústavného súdu, ale nerieši situáciu, keď k uprázdneniu miesta sudcu dôjde náhle, napríklad v dôsledku úmrtia, odvolania či vzdania sa funkcie, čo ilustruje i prípad sudkyne Jany Laššákovej.
Navyše pokračovanie vo výkone mandátu sudcu aj po uplynutí funkčného obdobia je právom sudcu, nie jeho povinnosťou. Sudca sa môže rozhodnúť z Ústavného súdu kedykoľvek odísť a miesto zostane neobsadené.
Predlžovanie mandátu sudcovi Ústavného súdu na neurčitý čas tiež vyvoláva viaceré ústavnoprávne otázky, napríklad z hľadiska demokratickej legitimity presluhujúceho sudcu.
Očakávania nenaplnil ani antiblokačný mechanizmus upravený v článku 134 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, umožňujúci prezidentovi Slovenskej republiky vymenovať sudcov Ústavného súdu aj z neúplného počtu zvolených kandidátov. Ak totiž Národná rada nezvolí ani jedného kandidáta, ako je to aj v súčasnosti, tento mechanizmus uplatniť nemožno.
Rovnako i zavedenie podmienky voľby kandidátov na sudcov Ústavného súdu trojpätinovou väčšinou všetkých poslancov v zákone o rokovacom poriadku Národnej rady vôbec neplní svoj účel.
Budí totiž len zdanie, že parlamentnej opozícii dáva možnosť participovať na výbere sudcov Ústavného súdu, keďže v prípade neúspešnej voľby je už v druhom kole dovolené kandidátov zvoliť nadpolovičnou väčšinou všetkých poslancov. Vládnej väčšine sa tým v novej voľbe umožňuje zvoliť kandidátov na sudcov Ústavného súdu podľa vlastného uváženia a nijako nie je motivovaná usilovať sa o dohodu s opozíciou.
Súčasný stav ukazuje, že uvedené zníženie potrebnej väčšiny hlasov poslancov tiež ešte nemusí viesť k zvoleniu kandidátov na uvoľnené miesto sudcu Ústavného súdu. Ani tento antiblokačný mechanizmus nie je preto dostatočne funkčný.
Hľadajme nový model výberu ústavných sudcov
Významnému odpolitizovaniu procesu výberu sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky by napomohla už jednoduchá zmena zákona o ústavnom súde, v ktorom by sa zo zoznamu subjektov oprávnených podávať návrhy na voľbu kandidátov na sudcov ústavného súdu vypustili poslanci Národnej rady a vláda.
Kandidátov na sudcov Ústavného súdu by Národná rada volila len z uchádzačov navrhnutých nepolitickými subjektmi – predsedom Ústavného súdu, predsedom súdnej rady, najmenej piatimi členmi súdnej rady, predsedom Najvyššieho súdu, predsedom najvyššieho správneho súdu, generálnym prokurátorom, verejným ochrancom práv, profesijnými organizáciami právnikov a vedeckými inštitúciami pôsobiacimi v oblasti práva.
Ak by sa do zmeny modelu výberu sudcov Ústavného súdu zapojil nielen racionálny zákonodarca, ale aj racionálny ústavodarca, výsledok by mohol byť oveľa ambicióznejší.
V súlade s odporúčaniami Benátskej komisie by sa mohla napríklad ustanoviť povinnosť, aby morálnu a odbornú spôsobilosť prihlásených uchádzačov najskôr dôkladne preverila nezávislá výberová komisia zložená z uznávaných právnych autorít, ktorej členmi by mohli byť aj medzinárodní experti, napríklad bývalí sudcovia Európskeho súdu pre ľudské práva.
Národná rada by následne kvalifikovanou väčšinou volila priamo sudcov ústavného súdu, a to z kandidátov, ktorí by úspešne prešli posúdením výberovej komisie. Na zvolení každého jedného sudcu by tak musela participovať i parlamentná opozícia.
Ak by v Národnej rade vznikla patová situácia a v dôsledku zablokovania voľby by sudca nebol zvolený, Ústavný súd by mohol mať oprávnenie na uvoľnené miesto si sám zvoliť (kooptovať) dočasného sudcu, a to z kandidátov odporučených výberovou komisiou. Išlo by o určitú modifikáciu portugalského modelu, v ktorom si troch z trinástich sudcov kooptuje sám Ústavný súd.
Dočasný sudca by plnohodnotne vykonával funkciu sudcu Ústavného súdu až dovtedy, kým by Národná rada riadnym spôsobom nezvolila nového sudcu.
Vládna väčšina by bola nútená pri výbere sudcu Ústavného súdu spolupracovať s parlamentnou opozíciou a neopakovali by sa situácie, keď uvoľnené miesto či viacero miest na Ústavnom súde zostáva neobsadených aj niekoľko rokov.
Posledná poistka demokracie a právneho štátu
Úplné odpolitizovanie výberu ústavných sudcov je zrejme nemožné dosiahnuť. Predstavitelia politickej moci sa svojho vplyvu na personálne zloženie ústavného súdu dobrovoľne nikdy celkom nevzdajú a do istej miery budú vždy hľadať cesty, ako do talárov obliecť lojálnych kandidátov namiesto nezávislých osobností s vysokým morálnym a odborným kreditom.
Zápas o férovejšie pravidlá a prísnejšie odborné kritériá sa však nesmie zastaviť. Bez dostatočného tlaku občianskej spoločnosti, médií a odbornej verejnosti totiž hrozí, že sa z najdôležitejšieho súdneho orgánu v krajine stane len predĺžená ruka vládnej moci, čo by pre právny štát znamenalo definitívnu prehru.
Ústavný súd sa zvykne označovať ako posledná poistka demokracie a právneho štátu. Sudcovia tejto najvyššej súdnej inštitúcie nesú na svojich pleciach obrovské bremeno zodpovednosti. Na ich výbere záleží.